مبانی نظری
مقدمه 26
3-1 سیر تغییر رویکرد¬های روبرویی با اسکان غیررسمی 26
3-1-1 نادیده گرفتن 26
3-1-2 تخریب و جابجایی 27
3-1-3 مسکن سازی عمومی 29
3-1-4خودیاری 31
3-1-5 زمین و خدمات 33
3-1-6 رسمیت¬بخشی 35
3-2 بهسازی 35
3-2-1 مزیت¬های بهسازی 37
3-2-2 هزینه¬های بهسازی 39
3-2-3 نیاز به امنیت سکونت دربهسازی 39
3-2-4 کاستی¬های طرح های بهسازی رایج 39
3-2-5 رویکردهای گوناگون بهسازی 40
3-2-5-1 تأمین زیرساخت های فیزیکی 41
3-2-5-2 طرح¬ریزی عملیاتی اجتماع- مبنا ( یا طرح¬ریزی خرد) 42
3-2-5-3 دگردیسی فیزیکی از طریق یک برنامه¬یکپارچه 44
3-3 توانمندسازی 45
3-4 بهسازی و توانمندسازی 46
3-5 رویکرد توسعه دارایی¬مبنا 48
3-5-1 سرمایه مالی 49
3-5-2 سرمایه انسانی 49
3-5-3 سرمایه فیزیکی 49
3-5-4 سرمایه اجتماعی 49
3-5-4-1 مفهوم سرمایه اجتماعی 51
3-5-4-2 نحوه پیدایش سرمایه اجتماعی 52
3-5-4-3 اهمیت سرمایه اجتماعی 53
3-5-4-4 انواع سرمایه اجتماعی 54
3-5-4-4-1 سرمایه اجتماعی محروم¬کننده 54
3-5-4-4-2 سرمایه اجتماعی پیوند دهنده 55
3-5-4-5 مؤلفه¬های تشکیل¬دهنده سرمایه اجتماعی 56
3-5-4-5-1 اعتماد 56
3-5-4-5-2 بستگی اجتماعی و هنجارهای نافذ 57
3-5-4-5-3 نهادهای مدنی 58
3-5-4-6 نحوه استفاده از سرمایه اجتماعی 58
3-5-4-7 سرمایه اجتماعی در سکونتگاه¬های غیررسمی 59
3-5-4-7-1 تهدیدهای موجود در برابر سرمایه اجتماعی سکونتگاه-های غیررسمی 61
3-6 رویکرد بهسازی مناسب در شرایط ایران 62
3-6-1 بهسازی جامع مشارکت¬محور 62
3-6-1-1 ضرورت و شیوه مشارکت 63
3-6-1-2 محور بقا 63
3-6-2 ویژگی¬های یک رویکرد بهسازی مناسب در شرایط ایران 64
3-6-2-1 پیروی از رویکرد توسعه¬ای دارایی¬مبنا 64
3-6-2-2 همکاری و هماهنگی نهادهای عمومی و اجتماع 65
3-6-3-3 بهبود پیشرونده و افزایشی 66
3-6-3-4 توجه به افزایش میل به ادامه زندگی در سکونتگاه پس از توانمند شدن 66
3-7 سکونتگاه¬های یأس و سکونتگاه¬های امید 67
3-8 کیفیت¬های فضایی در سکونتگاه¬های غیررسمی 68
3-8-1 مفهوم فضا 69
3-8-2 مفهوم فضای همگانی (عرصه عمومی) 70
3-8-3 مفهوم کیفیت 70
3-8-4 کیفیت¬های فضایی 71
3-8-4-1 تصویر پذیری ذهنی 71
3-8-4-2خوانایی 72
3-8-4-3بستگی 72
3-8-4-4مردمواری 73
3-8-4-5 نفوذپذیری 73
3-8-4-6 قابلیت دسترسی برای همگان 74
3-8-4-7 پیچیدگی 74
3-8-4-8 هم¬سازی 74
3-8-4-9پاکیزگی 75
3-8-5 فضای شهری و فعالیت 75
3-8-5-1 قرارگاه¬های رفتاری 76
3-8-6 کیفیت فضای شهری در بافت¬های ارگانیک 76
3-9 تجارب جهانی 78
3-9-1 سائوپائولو 78
3-9-2 سرمایه¬های نهفته در سکونتگاه¬های غیررسمی کابل و نحوه مواجهه با آن¬ها 85
3-10 جمع بندی 94
مقدمه
مسئله اسکان غیررسمی پاسخ¬های گوناگونی از سوی دولت¬ها و متخصصان در پی داشته است. پاسخ¬هایی که شماری از آن¬ها با گذشت زمان ناکارآمد شناخته شدند و برخی نیز در فرایند مداوم به کارگیری و اصلاح، صیقل خورده و تکامل یافتند. در این فصل پس از بررسی اجمالی روند تغییر نگرش¬ها و رویکردهای روبرویی با اسکان غیررسمی، ضرورت بهره¬گیری از رویکرد بهسازی تبیین می¬شود. با این حال از آن¬جا که بهسازی عنوانی مبهم برای گستره وسیعی از مداخلات در سکونتگاه¬های غیر¬رسمی شناخته می¬شود، ضروری است علاوه بر تشریح انواع بهسازی، با تکیه بر مبانی نظری مرتبط و بررسی شرایط ویژه ایران، رویکردی مناسب برای بهسازی در ایران و به ویژه سکونتگاه¬ مورد مطالعه معرفی و ویژگی¬های آن تبیین شود. همچنین فصل پیش رو شاخص¬هایی برای استفاده در شناخت و ارزیابی سکونتگاه هدف به دست می¬دهد. استخراج چنین شاخص¬هایی با توجه به فرضیات و اهداف پژوهش نیازمند بررسی مفهوم سرمایه اجتماعی و همچنین مروری بر کیفیت¬های فضایی و تأثیرات متقابل فضا و رفتار در خلال این فصل است.
3-1 سیر تغییر رویکرد¬های روبرویی با اسکان غیررسمی
3-1-1 نادیده گرفتن
با توجه به حاکمیت دیدگاه سیاسی- اقتصادی لیبرالیسم در اوایل قرن بیستم، شاید بتوان حداقل دخالت دولت در امر مسکن و سکونتگاه¬های غیررسمی و نادیده گرفتن آنها را نخستین نگرش و رویکرد رایج در این دوران دانست (ایراندوست، 1389، 102). در واقع تا پیش از دهه شصت میلادی، سرمایه¬گذاری دولتی در بخش مسکن غالباً ضروری انگاشته نمی¬شد و این بخش غیر اقتصادی محسوب می¬شد (صرافی، 1381 الف، 8). نادیده گرفتن سکونتگاه¬های غیررسمی که تا اوایل دهه 1970 در بیشتر کشورهای در حال توسعه ادامه داشت، بر دو فرض استوار بود: سکونتگاه¬های غیررسمی، غیرقانونی هستند و سکونتگاه¬های غیررسمی اجتناب-ناپذیر اما پدیده¬ای گذرا هستند (پدیده¬ای که بیشتر به مهاجرت فزاینده روستا- شهری مربوط است) که با توسعه اقتصادی هم در نواحی شهری و هم روستایی برطرف خواهند شد (UN-HABITAT, 2003, 130).
در نهایت سال¬ها چشم¬پوشی از سکونتگاه¬های غیررسمی در بسیاری از کشورها نه تنها با کاهش آنها همراه نبود، بلکه ابعاد آن را گسترده¬تر کرد. به تدریج وجود سکونتگاه¬های غیررسمی به ویژگی اصلی بسیاری از شهرها به¬ویژه کلانشهرهای کشورهای در حال توسعه بدل شد و با گسترده¬تر شدن پدیده، ناتوانی و درماندگی مدیریت شهری روشن شد. از سوی دیگر، با ظهور چرخه-ای از تولید و بازتولید پدیده، ابعاد اجتماعی، کالبدی و اقتصادی آن بیشتر نمایان شد. هم¬زمان این نظر نیز مطرح شد که رویه دولت¬ها در نادیده گرفتن این سکونتگاه¬ها در شرایطی به قدرتمند شدن گروه¬هایی می¬انجامد که به¬صورت غیرقانونی تصرف زمین¬ها را سازمان می¬دهند. در واقع نادیده گرفتن می-توانست به نحوی به ترویج و تشویق الگوهای غیررسمی کمک کند (پاتر و ایوانز، 1384، 233).
گاه دولت¬ها با آگاهی از سودهای نهفته در سکونتگاه¬های غیر-رسمی که پیشتر از آن¬ها سخن رفت، بر گسترش این سکونتگاه¬ها چشم می¬پوشند. تا از سویی فشارهای ناشی از فقر و نداشتن سرپناه بر نارضایتی عمومی نیفزاید و از دیگر سو نیروی کار ارزان در اختیار شهرها قرار گیرد. این پدیده را نادیده انگاری تشویق آمیز لقب داده¬اند. در حالی که روی دیگر سکه نادیده گرفتن، تنبیهی است. بدین صورت که دولت¬ها برای مقابله با سکونتگاه¬های غیر¬رسمی آن¬ها را نادیده گرفته تا از مسئولیت تامین خدمات برای آن¬ها شانه خالی کنند. هدف دیگری که از این کار دنبال می¬شود به روشنی در سخن شهردار شیراز در مراسم اختتامیه دومین همایش ملی بهسازی و بازآفرینی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی در شیراز دیده می شود. وی با بیان اینکه بافت¬های فرسوده و سکونتگاه¬های غیر¬رسمی به عنوان لبه تیغ قیچی، شهرهای کشور را تهدید می-کنند، اظهار داشت: "این بافت¬ها به جای اینکه فرصت مغتنمی برای استفاده باشد سبب نگرانی ما است و برای جلوگیری از گسترش سکونتگاه¬های غیر رسمی نباید تسهیلاتی برای این مناطق در نظر گرفته شود" (www.farsnews.com).
3-1-2 تخریب و جابجایی
تخریب و تخلیه اجباری به عنوان رویکرد رایج روبرویی با سکونتگاه¬های غیررسمی در دهه¬های 1970 و 1980، به¬ویژه در کشورهای با نظام سیاسی متمرکز، حکمروایی و اداره محلی ضعیف، مدیریت شهری غیر دموکراتیک، که در آنها جنبش¬های جامعه مدنی به رسمیت شناخته نمی¬شد و حمایت قانونی در برابر تخلیه اجباری وجود نداشت، به کار گرفته می¬شد (UN-HABITAT, 2003, 130). در این کشورها در نبود افکار عمومی پرسشگر برای رفع معضل به راه¬حل¬های پلیسی و از بالا دست زدند. با این¬که برای تخلیه اجباری و تخریب محلات فقیرنشین علل مختلفی وجود دارد، معمولا دولت¬ها برای آن سه توجیه ارائه می¬کنند (ایراندوست، 1389، 105-104):
- زیباسازی و بهسازی شهری به ویژه در مناسبت¬های مختلف (مثال:دیدار پاپ از مانیل در دهه 1970 و بازی¬های المپیک سئول در 1988)
- مشکلات بهداشتی برآمده از این سکونتگاه¬ها که مدیریت ناکارآمد کشورهای در حال توسعه برچیدن را بسیار ساده¬تر از بهبود شرایط محیطی سکونتگاه¬های غیر¬رسمی می¬بینند.
- سومین توجیه به مسائل و مشکلات اجتماعی و جرم¬خیزی باز می-گردد، و ازمیان بردن این محلات به عنوان راه اصلی از بین بردن جرم و فساد موجود در آن¬ها شناخته می¬شود.
این رویکرد به جای حل مشکلات سکونتگاه¬های غیررسمی، آنها را به پیرامون شهرها تغییر مکان داد- به حاشیه¬های روستا شهری- جایی که دسترسی به زمین آسان¬تر بود و کنترل برنامه¬ریزی وجود نداشت. رشد فضایی مداوم شهرها سبب وقوع چرخه تخریب و تخلیه¬های اجباری و ایجاد سکونتگاه¬های غیررسمی جدید در پیرامون و خارج از محدوده¬های شهرها شد،یا به زیاد شدن ساختمان¬های مخروبه درون شهرها شتاب بخشید. همچنین تقاضا برای زمین و خانه از سوی فقرای شهری در طول دهه¬های 1970 و 1980، سبب گسترش سریع بازارهای غیررسمی شد (UN-HABITAT, 2003, 130).
تخریب سکونتگاه¬های غیر¬رسمی تجربه¬ای ناموفق است که به شیوه-های گوناگون توسط دولت¬ها آزموده شده است. با این حال هنوز این سیاست از سوی برخی مسئولان در ایران دنبال می شود. از جمله شیوه¬های تخریب می¬توان، تخریب بدون قید و شرط، تخریب و تلاش برای بازگرداندن به روستاهای مبدا، تخریب با دادن زمین ارزان، و تخریب و انتقال به مجتمع¬های مسکونی ارزان¬قیمت را برشمرد. به هر روی، تجربه چند دهه نشان داد که رویکرد تخریب و تخلیه اجباری راه حل مشکل نیست. همچنینتخلیه اجباری و تخریب سکونتگاه¬های غیررسمی،ساکنان را از سرمایه اجتماعی و اقتصادی موجود محروم می¬کند و نه تنها فقر را کاهش نمی¬دهد، بلکه فقرزاست. زیرا فقرا در تخریب و تخلیه اجباری، منابع درآمد حیاتی، پیوندها و همیاری را از دست می-دهند (Garau, 2005, 49، به نقل از ایراندوست، 1389، 106). همه تجارب جهانی در این زمینه فاجعه¬بار بوده است و شورش¬های شهری متداول¬ترین واکنش به چنین اقدام نابخردانه¬ای است (پیران، 1387، 16).
در باب آثار ناپسند و فقرزای تخریب و تخلیه اجباری می¬توان این مسئله را نیز اضافه کرد که مسائل مربوط به اشتغال و دسترسی به بازارهای شهری و بسیاری عوامل دیگر، در مکان گزینی این سکونتگاه¬ها، نقشی اساسی دارند و معمولا در فرآیند جابجایی ناخواسته، بسیاری از فرصت¬های مکانی موجود برای ساکنان از دست می¬رود (ایراندوست، 1389، 105-104).
3-1-3 مسکن سازی عمومی
از دهه 60 به بعد، استمرار و تشدید مسأله مسکن موجب توجه ویژه به آن شد و با ایجاد مؤسساتی ویژه کم درآمدها و البته با مشاغل رسمی همچون کارمندان و نظامی¬ها خانه¬سازی اجتماعیسیاست بسیاری از کشورها – به خصوص کشور¬های دارای دولت¬های رفاه – شد. در این سیاست، تولید صنعتی بلند مرتبه و انبوه¬سازی و در نتیجه ارزان شدن ساخت مورد تأکید بود. (مرکز اسکان بشر ملل متحد، 1378، به نقل از: صرافی، 1381، 8 ). اولین تلاش¬ها برای حل مشکل مسکن در کشورهای در حال توسعه، به¬ویژه در طی دهه¬های 1960 و 1970 تقلید از نمونه¬های اروپایی و شروع به ساختن مسکن عمومی بود (UN-HABITAT, 2003, 124).
از جمله دلایل ناکامی رویکرد مسکن¬سازی عمومی می¬توان به هزینه بالا، استانداردهای غیر واقع¬بینانه، ناتوانی مالکان در پرداخت اقساط، مکانیابی نامطلوب و اغلب دور از مکان کار و مراکز شهری اشاره کرد (گیلبرت و گاگلر، 1375، 221). یکی از مهم¬ترین مسائل در مورد طرح¬های مسکن¬سازی عمومی این است که بیشتر خانوارهای قادر به تأمین نیازهای سکونتی در بازار مسکن از آنها بهره می¬برند، در حالی که امکان دسترسی به این گونه مسکن¬ها برای نیازمندترین افراد وجود ندارد. حتی در مواردی که هدف برنامه¬ریزان تأمین مسکن گروه¬های بسیار کم-درآمد بوده، در نهایت گروه¬های درآمدی بالاتر از این مسکن¬ها استفاده کرده¬اند. از آنجا که فقرا به مسکن به عنوان منبع درآمد می¬نگرند، این خانه¬ها به عناوین مختلف از قبیل فروش، اجاره¬های صوری یا در مواردی با رشوه دادن به مقام¬های اجرایی، به خانوارهای دیگر منتقل می¬شود (لاکویان، 1364، 27-28). حتی در موارد نادری که واگذاری¬ها به تهیدستان شهری صورت گرفته بود، ناتوانی اقتصادی خانوار و عدم تطابق نقشه-های واحدها با سبک زندگی آنها، سبب دست به دست شدن مسکن¬ها و تحقق نیافتن اهداف و برنامه¬ها شد (صرافی، 1381 الف، 8). همچنین منابع در دسترس دولت¬ها برای مسکن¬سازی در راستای تأثیر بر حل مشکل مسکن کافی نیستند- و روشن است که مسکن-سازی عمومی تنها زمانی نتیجه¬بخش است که در مقیاسی بزرگ با مسئولیت دراز مدت دولتی انجام شود (UN-HABITAT, 2003, 125).
مشکلات پروژه¬های مسکن سازی عمومی تنها به مقولات کمی محدود نمی¬شود. جین جیکوبز معایب پر شماری را برای این پروژه¬ها بر می¬شمرد؛ وی پروژه¬های مسکن عمومی را فاقد حس اجتماعی موجود در شهر¬ها می¬داند؛ جداسازی جمعیت بر مبنای میزان درآمد را نادرست می¬خواند و دست آخر جدا ولی برابر بودن در جامعه¬ای که مردم نیاموخته¬اند که کاست، بخشی از نظم الهی است، را مایهزحمت می¬داند. وی بر این باور است که «جدا ولی بهتر، در هر جایی که جدایی به وسیله یکی از اشکال کهتری تقویت می-شود، یک تناقض ذاتی است» (جیکوبز، 1388، 352). وی پروژه¬های خانه¬سازی عمومی را چنین وصف می¬کند:
"... زاغه ها درون آهن و آجر نو خفه شده¬اند. وحشت و محرومیت پشت آن دیوارهای سرد جدید محبوس شده است. نتیجه تلاش خیرخواهانه اجتماع برای حل یک مصیبت اجتماعی، تشدید سایر بلایا و خلق مصیبت¬های جدید بوده است. اجازه ورود به پروژه¬های خانه¬سازی برای افراد کم¬درآمد، اساسا بوسیله سطح درآمد کنترل می¬شود ... افتراق و جدایی نه به وسیله مذهب یا رنگ بلکه با لبه تیز ساطور درآمد یا فقدان آن اعمال می¬شود. آنچه این گونه بر سر تار و پود اجتماعی می¬آید را باید شاهد بود تا درک کرد. خانواده¬هایی که قادرند و امکان رو به رشد مالی دارند، پیوسته آن¬جا را ترک می¬کنند ... در سوی دیگر ورودی، سطح اجتماعی و اقتصادی دائما پایین و پایین¬تر می-افتد ... تله انسانی شکل می¬گیرد که مصایب اجتماعی را موجب می¬شود و نیازمند مساعدت¬های بی¬پایان بیرونی است" (همان، 303).
